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      浙江省如何通過多元化市場化推進國土空間生態修復?

      來源:原創  時間:2022-04-24  點擊:231
      推進多元化市場化國土空間生態修復需從產權界定、空間規劃、生態修復空間和土地綜合經濟利用、土地供應等方面制定支持和管控政策,創新完善引導多元化市場化主體國土空間生態修復的政策體系及操作規范。

        總體上,浙江生態修復工程目前仍是政府投入為主。但各地在開展生態修復實踐過程中,少數項目探索了引入社會資本和多元化市場主體參與,取得了一定的成效,形成了一些可借鑒的經驗和運作模式,大致有以下五種類型。

        一是企業集團專門成立土地整治和生態修復公司,全程負責項目的規劃設計、融資、施工,以及修復空間與土地的產業導入、綜合經營。遂昌金礦國家礦山公園生態修復和建設項目就是典型案例。

        二是企業與當地政府或當地政府全資控股的平臺公司、村集體經濟組織和參與生態修復的企業共同組建項目公司,全程負責項目的規劃設計、融資、施工,以及修復空間與土地的產業導入、綜合經營。以藍城開發建設有限公司參與的平湖市廣陳鎮龍萌村全域土地綜合整治和生態修復試點項目實施為典型案例,溫州市洞頭區“藍色海灣”整治行動項目也有多個企業市場化參與。

        三是企業與當地政府或當地政府全資控股的平臺公司和參與生態修復的企業共同組建項目公司,負責項目的規劃設計、融資、施工。典型案例有浙江省農業發展集團下屬的浙江省振興鄉村建設投資發展有限公司參與的吳興區東林鎮東華村等 8 村全域土地綜合整治與生態修復工程、浙江隧道工程有限公司和杭州浙隧浦耀股權投資有限公司參與的湖州南太湖產業集聚區長興分區廢棄礦地綜合治理項目等。

        四是企業與當地政府或當地政府全資控股的平臺公司總體負責,參與生態修復的企業采用工程總承包(EPC)方式,具體承擔土地整治和生態修復工程的規劃設計、采購、施工。典型案例有中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司參與的衢州市衢江區富里農村綜合改革試驗區萬畝水田墾造及智慧生態農業培育工程項目、衢州市衢江區上方鎮全域土地綜合整治與生態修復工程等項目。

        五是當地政府或當地政府全資控股的平臺公司與參與生態修復產業導入的企業分工合作,當地政府或當地政府全資控股的平臺公司負責前期土地綜合整治和生態修復工程,企業負責修復空間及土地的產業導入、產業配套設施建設和綜合經營。此類案例比較多,如嘉興市秀洲區新塍鎮全域土地綜合整治報部試點項目(五芳齋高品質糧油基地及加工建設項目)、長興縣原陳灣石礦生態修復項目(太湖龍之夢樂園建設項目)、寧波北倉春曉廢棄礦山生態修復項目(寧波國際賽道建設項目)等。


        一、政策訴求,多元化市場化推進生態修復的困擾制約
        以上實踐探索,通過引進社會資本及參與生態修復工程,對加快推進浙江省生態修復工程、促進修復空間綜合利用發揮了積極作用,取得了顯著的生態、社會、經濟效益。但另一方面,通過對地方政府、業主單位及參與企業的調查,面上推廣仍有諸多的問題需要解決。

        一是生態修復過程,特別是廢棄礦山生態修復產權不清,地類或用途如何認定問題,都需要有明確規定其支持政策。國企按照其投資相關規定,沒有明確的產權界定,無法形成固定資產,難以進行投資。

        二是修復空間或土地的綜合利用涉及空間規劃,用地審批和供應等諸多方面,目前缺乏明確規定和支持政策,制約了多元化市場主體的參與。

        三是生態修復涉及的政策、前置條件約束多,程序復雜。如在遂昌金礦國家礦山公園,建設一個生態公共廁所需辦理的各種手續及各種前置評估如水土保持、地質災害評等,辦理過程就需 1 ~ 2 年時間,嚴重影響了生態修復工程的推進。

        要引導多元化市場化主體參與土地整治和生態修復工程,高質量推進全域土地綜合整治與生態修復工程,完善支持政策是必要的基礎條件。


        二、對策思考,多元化市場化推進國土空間生態修復的關鍵問題
        生態保護修復工程公益性很強,生態修復項目盈利點不確定,盈利能力比較低,項目實施的不確定性強、風險大,加之缺少一些必要的激勵機制,社會資本參與生態保護修復的意愿不強,比例低,目前仍然以政府財政投入為主,投資的資金渠道來源單一,規模小,不能滿足生態文明建設及各地生態項目修復需求。為了解決這個問題,國家的政策導向及總體要求是要通過制度創新,釋放政策紅利,為社會資本、社會力量投入生態修復項目增加動力、激發活力、挖掘潛力,逐步打通綠水青山轉化金山銀山的通道。因而,推進多元化市場化國土空間生態修復需從產權界定、空間規劃、生態修復空間和土地綜合經濟利用、土地供應等方面制定支持和管控政策,創新完善引導多元化市場化主體國土空間生態修復的政策體系及操作規范。

        一是要清晰界定項目區資源產權。按照“誰修復、誰受益”的原則,通過賦予一定期限的自然資源資產使用權這種產權安排,制定激勵政策,鼓勵引導社會投資主體參與生態保護修復。鼓勵生態修復區各類資源資產的產權人,在平等自愿和不改變資源所有權的前提下,將碎片化的資源經營權和使用權集中流轉至地方政府或多元化生態修復主體,由后者通過科學規劃、集約經營、發展多元化產業,實施集中儲備和規模整治,轉換成權屬清晰、集中連片的優質“資產包”。

        二是要加強國土空間規劃編制與市場化推進生態修復工程協同。生態修復工程推進及修復后的生態空間綜合利用,必須符合國土空間規劃管控要求,要按照國土空間規劃對開發保護修復空間格局做出的整體謀劃有序推進。

        三是要創新完善生態修復空間綜合利用支持政策。健全自然資源有償使用制度,盤活各類生態修復空間和土地,發揮各類生態修復空間和土地的經濟利用價值。同時,要創新完善廢棄礦山土石料利用管控政策。

        四是要創新完善生態修復空間資源市場化配置機制。利用管控或設定限額措施,引導和激勵利益相關方開展各類指標的交易,如城鄉建設用地增減掛鉤指標、耕地補充指標等,通過政府管控與市場交易相結合的方式實現其市場經濟價值。完善支持參與生態修復的多元化市場主體便捷獲得修復空間及土地的使用權政策。

        五是要創新完善生態修復推進機制和模式。前述浙江各地引導多元化市場化主體參與生態修復的 5個類型及多個案例,歸納起來主要有 4 種模式,即設計建設融資營運一體化生態修復模式、生態修復工程與產業開發營運協同推進模式、設計建設融資一體化生態修復模式、設計采購施工一體化生態修復模式,這些創新模式對于引導多元化市場化主體參與生態修復工程具有重要的推廣價值,要進一步制定完善各個模式的具體程序和操作規范。

        三、加強保障,高質量推進多元化市場化生態修復
        一是要完善工作組織機制。構建“黨委領導、政府負責、部門協調、農村主體、公眾參與、上下聯動”的工作組織機制,統籌規劃、聚合資金、合力開展生態修復工程。

        二是要加快制定省級層面配套支持政策及技術標準。充分總結地方好的做法和經驗,深入分析、吸納地方提出的訴求,在省級層面研究出臺支持推進多元化市場生態修復工程的政策體系。針對廢棄礦山生態修復、海洋生態修復及全域土地綜合整治與生態修復的特點和差異,按照高質量推進相關生態修復工程的要求,研究出臺相應的技術標準。

        三是要推進審批程序改革。按照“最多跑一次”改革要求,規范生態修復工程報批規則,簡化審批事項、審批流程和審批材料,為生態修復工程加快實施和竣工驗收創造良好條件。

        四是要加強監督管理。完善全過程監管機制,積極運用遙感監測、國土空間基礎信息平臺“一張圖”等技術平臺,省級層面建立生態修復項目監管系統,市、縣層面要建立健全工作監督評價機制,項目實施機構要加強內部控制管理、確保規范運作。要加強生態修復項目的質量調查評價與監測,完善評價指標體系和評價方法。(作者:鐘天明)


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